Is de curator q.q. aansprakelijk voor vorderingen uit niet-naleving van milieuverplichtingen?

Definitie boedelschulden

Boedelschulden zijn schulden die een onmiddellijke aanspraak geven jegens de faillissementsboedel. De curator moet die in beginsel meteen betalen. Zijn gaan vóór faillissementsschulden. Dat zijn schulden die zijn ontstaan voorafgaand aan de faillietverklaring. Pas als alle boedelschulden zijn betaald komt de curator toe aan uitdeling aan faillissementsschuleisers. Boedelschulden ontstaan hetzij ingevolge de wet (1e categorie), hetzij omdat zij door de curator in zijn hoedanigheid zijn aangegaan (2e categorie), hetzij omdat zij een gevolg zijn van een handelen of nalaten van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verbintenis of verplichting (3e categorie).[2] Aangezien er geen wet is die bepaalt dat vorderingen uit niet-naleving van milieuverplichtingen boedelschulden zijn, heeft de discussie zich (grotendeels) beperkt tot de vraag of dergelijke vorderingen kwalificeren als boedelschulden als bedoeld in de 2e categorie of 3e categorie.

Bestuursrechter vs civiele rechter

Op grond van vaste rechtspraak van Raad van State is de curator vanaf de faillietverklaring als beheerder van de boedel verantwoordelijk voor uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van het bedrijf.[3] Dit betekent concreet dat de curator verantwoordelijk is voor de naleving van uit milieuwetgeving voortvloeiende opruimverplichtingen. De Raad van State heeft in een arrest van 23 juli 2014 geoordeeld dat de curator ook verantwoordelijk is indien hij de overtreding van milieuwetgeving niet zelf heeft begaan.[4] De gemeente kan in voorkomend geval sancties aan de curator opleggen, zoals een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom.

De Raad van State heeft in voornoemd arrest van 23 juli 2014 bovendien geoordeeld dat de kosten van toepassing van bestuursdwang een boedelschuld zijn (zoals bedoeld in de 3e categorie van het arrest Koot Beheer/Tideman).[5] Dit heeft tot gevolg dat de gemeente als schuldeiser een sterke positie heeft in het faillissement, omdat boedelschuldeiser in principe zonder de afwikkeling van het faillissement af te wachten aanspraak kan maken op betaling van de vordering.

Op voornoemd arrest van de Raad van State is veel kritiek gekomen. Zo hebben sommigen het standpunt verdedigd dat niet de bestuursrechter, maar de civiele rechter bevoegd is om te oordelen of een vordering heeft te gelden als een boedelvordering. De rechtbank Zeeland-West-Brabant (civiele rechter) oordeelde in een uitspraak van 19 maart 2014 dat de kosten van toepassing van bestuursdwang niet zonder meer kwalificeren als een boedelschuld in de 3e categorie.[6] In die uitspraak komt de rechtbank tot drie groepen vorderingen:

• vorderingen voortvloeiend uit een opruimverplichting die reeds bestond ten tijde van de faillietverklaring, die de curator niet nakomt (een concurrente faillissementsvordering);
• vorderingen ter zake van opruim- c.q. handhavingskosten die voortvloeien uit een handelen of nalaten van de curator in verband met het voortzetten van de bedrijfsactiviteiten van de gefailleerde (deze vorderingen kwalificeren volgens de rechtbank wel als boedelschuld);
• kosten die niet vallen onder a of b (deze kosten kwalificeren naar het oordeel van de rechtbank als niet-verifieerbare vorderingen).

De rechtbank oordeelt dat indien de opruimverplichting van gefailleerde ten tijde van de faillietverklaring reeds bestond, geldt dat het faillissement op zichzelf geen wijziging brengt in de verplichting die voortvloeit uit de milieuwetgeving. Indien de curator besluit om de reeds bestaande verplichtingen van gefailleerde niet na te komen (bijvoorbeeld omdat de boedel ontoereikend is), leveren de daaruit voortvloeiende handhavingskosten naar het oordeel van de rechtbank een concurrente faillissementsvordering op. De rechtbank overweegt dat dit in overeenstemming is met het beginsel van de gelijkheid van schuldeisers dat aan de Faillissementswet ten grondslag ligt.

De opruimkosten en de daarop betrekking hebbende handhavingskosten kunnen volgens de rechtbank slechts kwalificeren als boedelschulden, indien zij door de curator in zijn hoedanigheid zijn aangegaan (2e categorie boedelschulden), dan wel het gevolg zijn van het handelen van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verplichting (3e categorie boedelschulden). Daarvan kan naar het oordeel van de rechtbank (slechts) sprake zijn, indien de handhavingskosten betrekking hebben op een opruimverplichting die voortvloeit uit het handelen of nalaten van een curator in verband met het (tijdelijk) voortzetten van de onderneming na het faillissement.

Oordeel Hoge Raad

Om duidelijkheid te krijgen over de status van vorderingen uit niet-naleving van milieuverplichtingen in faillissement heeft de rechtbank Rotterdam prejudiciële vragen gesteld aan de Hoge Raad [7], die in een arrest van 4 juni 2021 door de Hoge Raad zijn beantwoord.[8]

1. De eerste prejudiciële vraag

De eerste prejudiciële vraag stelt aan de orde of schulden die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten die aan de curator zijn opgelegd wegens de niet-naleving van milieuwetgeving, zijn aan te merken als boedelschulden, concurrente faillissementsschulden of niet-verifieerbare schulden.

De Hoge Raad oordeelt dat de vaste rechtspraak van de Raad van State meebrengt dat de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen na de faillietverklaring verplichtingen zijn van de curator in zijn hoedanigheid van beheerder van de boedel en niet van de gefailleerde (rechts)persoon. Derhalve rust op de curator een eigen, zelfstandige verplichting tot naleving van de milieuwetgeving. Indien de curator deze verplichtingen niet naleeft, kwalificeren de bestuursrechtelijke lasten als boedelschulden in de 3e categorie.

2. De tweede prejudiciële vraag

De tweede vraag luidt of voornoemde schulden die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten als boedelschuld zijn aan te merken op de enkele grond dat de bestuursrechter heeft geoordeeld dat de curator geldt als ‘overtreder’. De Hoge Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. Of die schulden als boedelschulden zijn aan te merken is een civielrechtelijke vraag (zoals hiervoor beschreven).

3. De derde prejudiciële vraag

De derde vraag stelt aan de orde of bepaalde door de rechtbank genoemde omstandigheden relevant zijn voor de kwalificatie van de schulden (die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten) als boedelschulden. De rechtbank noemt de volgende omstandigheden:

• of de schulden zijn ontstaan als gevolg van gebeurtenissen die volledig vóór het faillissement hebben plaatsgevonden (zoals het omvallen van een niet afgesloten olievat);
• of het een eenmalige gebeurtenis betreft of een voortdurende gebeurtenis die voor het faillissement een aanvang heeft genomen en daarna voortduurt;
• of de schulden zijn ontstaan als gevolg van een verplichting die na faillissement is ontstaan, maar voortvloeit uit vóór het faillissement verrichte activiteiten;
• wat voor soort milieuverplichting aan de orde is;
• of het in geval van een last onder dwangsom uit zou maken indien de kosten op grond van een last onder bestuursdwang (in plaats van een last onder dwangsom) geen boedelschulden zouden zijn, maar niet verifieerbare faillissementsschulden.

De Hoge Raad oordeelt dat al deze omstandigheden niet van belang zijn.

Conclusie

Uit het voorgaande blijkt dat de curator een eigen, zelfstandige verplichting heeft tot naleving van de milieuwetgeving. Indien de curator deze verplichtingen niet naleeft, kwalificeren de bestuursrechtelijke lasten als boedelschulden zoals bedoeld in de 3e categorie van het arrest Koot Beheer/Tideman. Daarbij is het volgens de Hoge Raad niet relevant of de curator (actief) handelt in strijd met milieuvoorschriften of (passief) nalaat om te voldoen aan bepaalde milieuvoorschriften. Daarnaast is het niet relevant of de schulden het gevolg zijn van feiten en omstandigheden die zich reeds voor de faillietverklaring hebben voorgedaan.

Het arrest van de Hoge Raad zou aanleiding kunnen geven tot strategische handhaving door bestuursorganen. Hoewel het bestuursorgaan ook vóór faillissement (alle) mogelijkheden heeft tot handhaving, kan het – in bepaalde gevallen – opportuun zijn om pas ná de faillietverklaring herstelsancties op te leggen wegens de overtreding van milieuvoorschriften. In dat geval kwalificeren de schulden immers niet als concurrente faillissementsschulden, maar als boedelschulden die een hogere rang hebben in het faillissement. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat de gemeente haar positie ten opzichte van andere schuldeisers in het faillissement kan verbeteren door het opleggen van (herstel)sancties uit te stellen tot na de faillietverklaring. We zullen moeten afwachten hoe overheden in de praktijk zullen omgaan met deze door de Hoge Raad gegeven kwalificatie.

Toelichting verwijzingen:

[1] HR 4 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:833

[2] HR 19 april 2013, ECLI:NL:PHR:2012:BY6108, JOR 2014/224, m.nt. Boekraad (Koot Beheer/Tideman q.q)

[3] ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261, JOR, 2013/157, m.nt. Van Hees (Dutch Infra Tech)

[4] ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728, JOR 2015/19 m.nt. mr. dr. A.J. Tekstra

[5] HR 19 april 2013, ECLI:NL:PHR:2012:BY6108, JOR 2014/224, m.nt. Boekraad (Koot Beheer/Tideman q.q)

[6] Rb Zeeland-West-Brabant 19 maart 2014, ECLI:NL:RBZW:2014:1960, JOR 2015/18 m.nt. mr. dr. A.J. Tekstra

[7] Rb Rotterdam 23 september 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:8544, JOR 2020/298, m. nt. E.A.H. ten Berge

[8] HR 4 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:833